村級工業(yè)園改造需直面的4大問題

來源：建筑設(shè)計 瀏覽：- 發(fā)布日期：2020-10-29 09:16:24

隨著社會發(fā)展，村級工業(yè)園產(chǎn)業(yè)低端、土地利用低效、發(fā)展粗放、環(huán)保安全隱患等問題越來越突出。2018年2月，廣東省國土資源廳修訂《廣東省土地利用年度計劃管理辦法》規(guī)定：對珠三角不再下達(dá)普通計劃指標(biāo)，除原有的省級立項的重大基礎(chǔ)設(shè)施外，將原來專項下達(dá)給各地的精準(zhǔn)扶貧、體育設(shè)施、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、農(nóng)民住房等民生設(shè)施項目專項用地計劃指標(biāo)全收回由省級計劃指標(biāo)統(tǒng)籌保障。這一政策，促使土地資源極度緊缺的珠三角城市加緊推進(jìn)村級工業(yè)園改造，這對盤活低效產(chǎn)業(yè)用地資源，推動城市高質(zhì)量發(fā)展，具有重要的意義，但是，也需要面對村級工業(yè)園改造的4大問題：

1、村級工業(yè)園改造融資比較難

工業(yè)園區(qū)改造需要投入巨額資金，要依靠政府財政資金撬動社會資金參與。目前村級工業(yè)園改造資金來源主要有3種情形：區(qū)或鎮(zhèn)公有資產(chǎn)出資、園區(qū)權(quán)利人出資、非園區(qū)權(quán)利人以贏利為目的參與改造的社會資本。三種資金都存在融資難問題：

1）區(qū)或鎮(zhèn)融資平臺公司以公有資產(chǎn)及其融資參與園區(qū)改造，受財政政策和資金使用性質(zhì)的嚴(yán)格限制，難以滿足園區(qū)改造巨大的資金需求。

2）村集體融資，往往因園區(qū)土地建筑欠缺產(chǎn)權(quán)手續(xù)而難以作為抵押質(zhì)押物獲得金融機構(gòu)授信審批；村民對大規(guī)模融資進(jìn)行園區(qū)改造表決多持猶疑態(tài)度；園區(qū)企業(yè)作為園區(qū)權(quán)利人，受土地廠房租賃期和投資回報的影響，一般也怠于融資改造。

3）企業(yè)實體以贏利為目的參與改造的融資，因項目回收期長、盈利預(yù)期不明確、退出補償機制細(xì)化不足、園區(qū)土地建筑產(chǎn)權(quán)手續(xù)欠缺難以采取項目融資，民營、外資等企業(yè)融資參與改造的積極性受阻。

2、工業(yè)園區(qū)權(quán)利人的改造意愿偏低問題

工業(yè)園區(qū)權(quán)利人主要包括村集體、村民、園區(qū)內(nèi)企業(yè)，村集體是園區(qū)集體土地所有權(quán)人，部分村民是園區(qū)土地的使用權(quán)人以及園區(qū)廠房的業(yè)主，因此，村集體及村民的改造意愿是決定工業(yè)園區(qū)改造得以啟動的關(guān)鍵。客觀來說，政府主導(dǎo)下的園區(qū)改造能提升其市場價值，會為村集體和村民帶來客觀利益，依常理，村集體和村民對政府的改造政策應(yīng)該會予以積極的支持，但在園區(qū)改造中“政府主動、村集體和村民被動”現(xiàn)象十分普遍，村集體和村民對園區(qū)的改造意愿整體偏低：

1）部分村集體和村民因園區(qū)廠房已在租或使用，收入有保障，因而對園區(qū)改造消極對待，部分村民認(rèn)為鎮(zhèn)街政府有政治任務(wù)，急于改造，因而產(chǎn)生“拖延改造，爭取更多政府補助獎勵”的博弈企圖。

2）不同改造類型對不同權(quán)利人利益回報差異大，村集體和村民對經(jīng)濟效益不確定的“工改工”和無經(jīng)濟效益的“復(fù)耕復(fù)綠”兩類改造回避甚至抵觸，而“工改商住”模式又與規(guī)劃不符，因而對改造采觀望態(tài)度。

3）由于“三舊”改造對手續(xù)不全的土地和廠房提供了完善手續(xù)的機會，部分村集體對完善手續(xù)心存幻想，而以拖延改造的方式爭取獲得更多補償。

4）部分園區(qū)確實存在升級改造投入大、改造期較長、企業(yè)贏利空檔期流失、回收時間長且存在不確定性問題。

3、村級工業(yè)園區(qū)土地連片整合推進(jìn)未如預(yù)期

將規(guī)模小、土地零碎分散的數(shù)個村級工業(yè)園，整合為連片大地塊園區(qū)，利于今后承載大項目，打造發(fā)展大平臺，提高規(guī)模效益，但總體上看，村級工業(yè)園區(qū)土地連片整合推進(jìn)未如預(yù)期：改造預(yù)期利益明顯的“混合開發(fā)”式連片整合，項目推進(jìn)力度相對較大；改造預(yù)期利益不明顯“工改工”類的“跨園區(qū)跨村”連片整合不多、“跨區(qū)跨鎮(zhèn)街”的大規(guī)模連片整合尚未有出現(xiàn)。其原因包括：

1）連片整合涉及用地權(quán)屬更復(fù)雜，權(quán)利主體更多，利益分配協(xié)調(diào)更難，其中跨行政區(qū)的連片整合還會涉及不同行政區(qū)域之間的GDP分配、用地指標(biāo)分配、排污指標(biāo)分配、稅收分擔(dān)、整合成本分擔(dān)、利益分成等問題。

2）利益激勵政策不明顯，政府核定的土地連片整合成本、補償標(biāo)準(zhǔn)與單個園區(qū)改造相差不大。

3）政策對連片整合缺乏相關(guān)規(guī)則，連片改造路徑未明，部分相鄰園區(qū)用地涉及控規(guī)局部調(diào)整，按照現(xiàn)有政策和規(guī)劃無法整合。

4、村級工業(yè)園區(qū)改造后的管理機制有待創(chuàng)新

在園區(qū)管理上，村級工業(yè)園主要采取傳統(tǒng)園區(qū)管理模式，即村民自治下的村集體管理或由村集體委托物業(yè)公司進(jìn)行管理，而行政職能部門則依國家法律法規(guī)行使國土、環(huán)保、安全、工商管理等各項行政權(quán)，附之以聯(lián)合執(zhí)法或運動式行政執(zhí)法。由于行政執(zhí)法對園區(qū)來說具有外部性，容易導(dǎo)致行政管理部門與村集體和村民關(guān)系的緊張，管理成本高但效果卻未必理想。村級工業(yè)園成功改造后如何重構(gòu)管理體制，是村級工業(yè)園區(qū)改造不容回避的問題。